강상호
2017
법률안 제출권에 대해서는, 분권형 정부제의 경우 현행과 같이 양원 국회와 총리가 할 수 있는 것으로 합의하였고 4년 중임 대통령제를 주장하는 경우에는 국회의원에게만 법률안 제출권을 인정하고 정부의 법률안 제출권은 인정하지 않는 것으로 이렇게 이야기가 나왔습니다.
여섯 번째로 국정감사와 국정조사와 관련해서는 국정감사를 폐지하고 국정조사 제도를 활성화하는 방향으로 저희가 중지를 모았습니다.
일곱 번째로 국회의원의 불체포 및 면책특권과 관련돼서는 현행대로 그대로 유지하는 쪽으로 저희가 중의를 모았습니다.
여덟 번째로 대통령과 총리의 위상 그리고 그 관계에 대해서는 저희 위원회에서도 다소의 의견 차이를 보였었는데 일단 보고서에는 분권형 정부제에서는 대통령은 국가원수로서, 총리는 행정수반으로서의 위상을 갖고, 의결기관인 내각회의는 합의제 형식으로 운영함으로써 그리고 책임장관제를 도입함으로써 일부에서 우려하는 대통령과 총리의 갈등을 조정할 수 있도록 저희가 의견을 모았습니다.
4년 중임 대통령제에서는 대통령의 국가원수 조항을 삭제하자는 안이 제안되어서 아마 4년 중임제를 택할 경우에 대통령이 행정권의 수반으로 남는 것으로 의견이 나왔다는 것을 말씀드립니다.
세 번째로 감사원에 대해서는 회계검사원으로 업무를 단일화해서 독립기관화하는 데 저희가 합의를 하였고, 예산법률주의 도입과 재정 증액 관련 국회 권한 강화를 통해서 재정 통제를 강화하는 데 저희 위원들은 서로 합의를 보았습니다.
법률안 제출권에 대해서는, 분권형 정부제의 경우 현행과 같이 양원 국회와 총리가 할 수 있는 것으로 합의하였고 4년 중임 대통령제를 주장하는 경우에는 국회의원에게만 법률안 제출권을 인정하고 정부의 법률안 제출권은 인정하지 않는 것으로 이렇게 이야기가 나왔습니다.
여섯 번째로 국정감사와 국정조사와 관련해서는 국정감사를 폐지하고 국정조사 제도를 활성화하는 방향으로 저희가 중지를 모았습니다.
일곱 번째로 국회의원의 불체포 및 면책특권과 관련돼서는 현행대로 그대로 유지하는 쪽으로 저희가 중의를 모았습니다.
여덟 번째로 대통령과 총리의 위상 그리고 그 관계에 대해서는 저희 위원회에서도 다소의 의견 차이를 보였었는데 일단 보고서에는 분권형 정부제에서는 대통령은 국가원수로서, 총리는 행정수반으로서의 위상을 갖고, 의결기관인 내각회의는 합의제 형식으로 운영함으로써 그리고 책임장관제를 도입함으로써 일부에서 우려하는 대통령과 총리의 갈등을 조정할 수 있도록 저희가 의견을 모았습니다.
그래서 이러한 체질 분석을 하지 않고 권력구조를 논의하는 것은 상당히 우리의 바람과 현실과의 경계가 될 수밖에 없다.
그래서 아까 이상돈 위원님 말씀하신 독일의 연동형을 그대로 도입할 경우에는 현재 대통령제를 고수하기가 상당히 어렵다, 그러한 연동형이 들어온다면 분권형이나 아니면 내각책임제로 갈 수밖에 없다 이렇게 생각이 됩니다.
예를 들어서 지금 연동형 비례대표제가 이렇게 뜨겁게 논의되는 것은 시대의 변화에 따라서 국민들이 그렇게 원하는 겁니다.
또 권역별 비례대표 가능성에 대해서도 또 일정 부분 원하는 겁니다.
결선투표제 마찬가지입니다.
그래서 아까 이상돈 위원님 말씀하신 독일의 연동형을 그대로 도입할 경우에는 현재 대통령제를 고수하기가 상당히 어렵다, 그러한 연동형이 들어온다면 분권형이나 아니면 내각책임제로 갈 수밖에 없다 이렇게 생각이 됩니다.
예를 들어서 지금 연동형 비례대표제가 이렇게 뜨겁게 논의되는 것은 시대의 변화에 따라서 국민들이 그렇게 원하는 겁니다.
또 권역별 비례대표 가능성에 대해서도 또 일정 부분 원하는 겁니다.
결선투표제 마찬가지입니다.
결선투표제, 아까 박명림 위원이 주장하였던, 한 30% 후반대의 대통령이 제로섬 게임에서 모든 것을 가져가는 이런 문제를 해결하기 위해서 결선투표제를 도입하자고 하는 현실적인 요구가 있습니다.
그 당시에 민주노동당이 13% 넘게 정당 지지도를 받았는데 그 당시에 보면 지역구에서 2석을 받았지만 아마 비례대표에서 8석을 얻어서 10석을 얻었었습니다.
만약에 연동형 비례대표, 독일 시스템을 적용한다면 300명의 13% 하게 되면 39석을 아마 민주노동당이 가져가야 했을 것입니다.
이러한 선거제도와 정당제도, 정치문화, 지방분권화의 정도는 우리의 정치 체질을 결정하는 상당히 중요한 요인입니다.
그래서 이러한 체질 분석을 하지 않고 권력구조를 논의하는 것은 상당히 우리의 바람과 현실과의 경계가 될 수밖에 없다.
그래서 아까 이상돈 위원님 말씀하신 독일의 연동형을 그대로 도입할 경우에는 현재 대통령제를 고수하기가 상당히 어렵다, 그러한 연동형이 들어온다면 분권형이나 아니면 내각책임제로 갈 수밖에 없다 이렇게 생각이 됩니다.
그러다 보니까 30년 동안 변하지 않는 권력구조와 계속 변화를 추구해 온 중위 수준의 정치제도 간의 미스매치가 발생함에 따라서 우리의 정치가 굉장히 국민의 불신과 정체의 늪에서 헤어나지 못하고 있다고 저는 생각이 됩니다.
예를 들어서 우리가 2004년도의 선거를 한번 기억할 필요가 있는데요.
그 당시에 민주노동당이 13% 넘게 정당 지지도를 받았는데 그 당시에 보면 지역구에서 2석을 받았지만 아마 비례대표에서 8석을 얻어서 10석을 얻었었습니다.
만약에 연동형 비례대표, 독일 시스템을 적용한다면 300명의 13% 하게 되면 39석을 아마 민주노동당이 가져가야 했을 것입니다.
이러한 선거제도와 정당제도, 정치문화, 지방분권화의 정도는 우리의 정치 체질을 결정하는 상당히 중요한 요인입니다.
예를 들어서 우리가 2004년도의 선거를 한번 기억할 필요가 있는데요.
그 당시에 민주노동당이 13% 넘게 정당 지지도를 받았는데 그 당시에 보면 지역구에서 2석을 받았지만 아마 비례대표에서 8석을 얻어서 10석을 얻었었습니다.
만약에 연동형 비례대표, 독일 시스템을 적용한다면 300명의 13% 하게 되면 39석을 아마 민주노동당이 가져가야 했을 것입니다.
이러한 선거제도와 정당제도, 정치문화, 지방분권화의 정도는 우리의 정치 체질을 결정하는 상당히 중요한 요인입니다.
그래서 이러한 체질 분석을 하지 않고 권력구조를 논의하는 것은 상당히 우리의 바람과 현실과의 경계가 될 수밖에 없다.
정부형태분과의 강상호 자문위원입니다.
아까 이상돈 위원님께서 지적하신 문제는 상당히 중요한 문제라고 저는 생각이 됩니다.
일반적으로 봐서 우리가 정부형태를 논의할 때 이것을 하나의 권력구조라고 본다면 이 권력구조는 그동안 헌법 사항이었고 선거제도와 정당제도, 정치문화, 지방분권화가 물론 헌법에 규정된 부분이 있지만 많은 부분이 법률 사항으로 지정이 돼 있습니다.
그러다 보니까 지난 87년 이후에 30년 동안 선거제도와 정당제도, 정치문화, 지방분권화의 정도는 법률 사항에 의해서 많이 변동이 되어 왔습니다.
그러다 보니까 30년 동안 변하지 않는 권력구조와 계속 변화를 추구해 온 중위 수준의 정치제도 간의 미스매치가 발생함에 따라서 우리의 정치가 굉장히 국민의 불신과 정체의 늪에서 헤어나지 못하고 있다고 저는 생각이 됩니다.
아까 이상돈 위원님께서 지적하신 문제는 상당히 중요한 문제라고 저는 생각이 됩니다.
일반적으로 봐서 우리가 정부형태를 논의할 때 이것을 하나의 권력구조라고 본다면 이 권력구조는 그동안 헌법 사항이었고 선거제도와 정당제도, 정치문화, 지방분권화가 물론 헌법에 규정된 부분이 있지만 많은 부분이 법률 사항으로 지정이 돼 있습니다.
그러다 보니까 지난 87년 이후에 30년 동안 선거제도와 정당제도, 정치문화, 지방분권화의 정도는 법률 사항에 의해서 많이 변동이 되어 왔습니다.
그러다 보니까 30년 동안 변하지 않는 권력구조와 계속 변화를 추구해 온 중위 수준의 정치제도 간의 미스매치가 발생함에 따라서 우리의 정치가 굉장히 국민의 불신과 정체의 늪에서 헤어나지 못하고 있다고 저는 생각이 됩니다.
예를 들어서 우리가 2004년도의 선거를 한번 기억할 필요가 있는데요.
(이인영 간사, 이주영 위원장과 사회교대)
다시 말해서 지금 한국에서 발생하고 있는 이러한 권력구조의 문제는 권력 장치의 집중에서 오는 것이 아니라 집행권의 독점에서 왔다고 하는 것에 대해서 우리가 인식할 필요가 있다, 그래서 저희 자문위원회에서는 이 문제를 해결하기 위해서 분권형 정부제를 검토했다는 것을 말씀을 드리겠습니다.
그리고 다시 한번 강조를 하지만 저희가 모든 권력구조 장치의 장단점 면에서 출발할 것이 아니라 이미 지난 30년 동안에 우리의 시대적 요구를 반영했던 선거제도와 정당제도와 지방분권화가 어느 정도 정치문화와 조응성을 갖는, 정합성을 갖는 권력구조를 추구해야 한다는 점에서 대통령제는 한계상황에 왔다는 것을 다시 한번 지적하지 않을 수가 없습니다.
그래서 그러한 고민 끝에 우리는 분권형 정부제를 주장한 것이다 이렇게 말씀을 드리겠습니다.
그래서 현행 제도를 조금 개선하면 된다 이렇게 말씀을 하셨는데요.
여러분, 한 가지 저는 굉장히 가슴 벅차게 울렁거렸던 순간이 있었습니다.
박근혜 대통령이 탄핵이 되고 촛불집회가 마무리되는 순간에 한 방송국의 앵커가 어느 중년의 여성에게 마이크를 넘기면서 소감을 물었습니다.
그때 그 여인의 소감 첫마디가 저는 기쁘다고만 할 줄 알았어요, 탄핵이 통과됐고 원하는 대로 바뀌었으니까.
그런데 의외로 이 여성의 첫마디는 ‘너무나 슬픕니다’ 이렇게 시작을 합니다.
여러분, 한 가지 저는 굉장히 가슴 벅차게 울렁거렸던 순간이 있었습니다.
박근혜 대통령이 탄핵이 되고 촛불집회가 마무리되는 순간에 한 방송국의 앵커가 어느 중년의 여성에게 마이크를 넘기면서 소감을 물었습니다.
그때 그 여인의 소감 첫마디가 저는 기쁘다고만 할 줄 알았어요, 탄핵이 통과됐고 원하는 대로 바뀌었으니까.
그런데 의외로 이 여성의 첫마디는 ‘너무나 슬픕니다’ 이렇게 시작을 합니다.
87년 이후에 7명의 대통령이 모두 불행해진 것에 대해서 이 여성은 이것은 운영이나 인간적인 문제가 아니라 제도의 문제라는 것을 저는 그 말 한마디에서 느낄 수가 있었습니다.
만약에 그전에라도 개헌이 합의가 된다고 한다면 그 합의 조항을 그대로 받아들이고 부칙 조항에 그 조문만 넣어 가지고 대통령의 지위를 갖다가 바꾸자는 얘기지요.
어느 것도 다 가능합니다.
두 번째로 와서요, 아까 독일식의 연동형 문제를 말씀을 하시면서 ‘소선거구제가 아니고 중․대선거구제로 갈 경우에는 그 문제를 해결할 수 있지 않느냐’ 이렇게 말씀을 하셨는데요.
아마 중․대선거구제로 하게 되면 헌법에서 말하는 2 대 1의 원칙, 최대․최소 2 대 1의 원칙을 지키는 문제가 좀 완화되는 측면은 있지만, 저희가 분과위에서 이것을 논의하는 과정에서 보게 되면 근본적으로 중․대선거구제의 문제가 아니고 국회의원 총수에 관한 문제였기 때문에 국회의원 총수를 늘리지 않고서는 독일의 연동형 비례대표제를 당장 도입하기는 상당히 어려운 측면이 있습니다.
그래서 우리가 개헌을 할 때에 상원은 연동이 문제가 안 되고 하원이 문제가 되는 것인데, 하원의원 수를 200명 이상으로 하게 되면 이번 선거에서는 300명으로 전체의 인원수가 제한이 되지만 나중에 여건이 좋아져 가지고, 200명 이상으로 명시되어 있기 때문에 필요에 의해서 350명이 될 수도 있고 400명이 될 수 있기 때문에, 다만 이번 헌법 개정할 적에는 비례성의 원칙과 정신이 필요하다는 선언적인 조항만 개헌 항목에 넣는 것이 필요하지 않은가 이렇게 생각이 들어갑니다.
어느 것도 다 가능합니다.
두 번째로 와서요, 아까 독일식의 연동형 문제를 말씀을 하시면서 ‘소선거구제가 아니고 중․대선거구제로 갈 경우에는 그 문제를 해결할 수 있지 않느냐’ 이렇게 말씀을 하셨는데요.
아마 중․대선거구제로 하게 되면 헌법에서 말하는 2 대 1의 원칙, 최대․최소 2 대 1의 원칙을 지키는 문제가 좀 완화되는 측면은 있지만, 저희가 분과위에서 이것을 논의하는 과정에서 보게 되면 근본적으로 중․대선거구제의 문제가 아니고 국회의원 총수에 관한 문제였기 때문에 국회의원 총수를 늘리지 않고서는 독일의 연동형 비례대표제를 당장 도입하기는 상당히 어려운 측면이 있습니다.
그래서 우리가 개헌을 할 때에 상원은 연동이 문제가 안 되고 하원이 문제가 되는 것인데, 하원의원 수를 200명 이상으로 하게 되면 이번 선거에서는 300명으로 전체의 인원수가 제한이 되지만 나중에 여건이 좋아져 가지고, 200명 이상으로 명시되어 있기 때문에 필요에 의해서 350명이 될 수도 있고 400명이 될 수 있기 때문에, 다만 이번 헌법 개정할 적에는 비례성의 원칙과 정신이 필요하다는 선언적인 조항만 개헌 항목에 넣는 것이 필요하지 않은가 이렇게 생각이 들어갑니다.
그러나 지금의 헌법구조는 87년도에 개정되고 나서 지금까지 30년 동안 개정이 없다 보니까 헌법에서 규정하고 있는 권력구조와 중위 수준의 정치제도 간에 상당 부분 충돌이 발생하고 있다는 것입니다.
그래서 이번에 개정 작업 할 적에는 이러한 헌법 사항인 권력구조와 정치제도 간에 충돌이 있는가, 없는가를 우선적으로 체크를 해야 된다 이렇게 생각을 하고 있습니다.
예를 들어 가지고 어떤 분께서는 대통령 중임제를 이야기하면서 비례대표제의 확산을 이야기하거나 아니면 나아가서는 결선투표제의 도입을 말씀하시는 분이 계십니다.
그러나 아시다시피 비례대표제를 확산하거나 결선투표제를 도입하게 되면 정당은 다당제로 갈 수밖에 없습니다.
다시 말해서 대통령제하에서는 채택하기 어려운 중위 수준의 제도와 대통령제를 동시에 주장하는 이러한 모순을 범하고 있다는 것입니다.
그래서 이번에 개정 작업 할 적에는 이러한 헌법 사항인 권력구조와 정치제도 간에 충돌이 있는가, 없는가를 우선적으로 체크를 해야 된다 이렇게 생각을 하고 있습니다.
예를 들어 가지고 어떤 분께서는 대통령 중임제를 이야기하면서 비례대표제의 확산을 이야기하거나 아니면 나아가서는 결선투표제의 도입을 말씀하시는 분이 계십니다.
그러나 아시다시피 비례대표제를 확산하거나 결선투표제를 도입하게 되면 정당은 다당제로 갈 수밖에 없습니다.
다시 말해서 대통령제하에서는 채택하기 어려운 중위 수준의 제도와 대통령제를 동시에 주장하는 이러한 모순을 범하고 있다는 것입니다.
그래서 이번에 우리가 10차 개헌 헌법 할 적에는 이러한 단순한 중위 수준의 정치제도의 장점과 권력구조의 장점만을 생각을 해서 개헌의 틀을 만드는 것이 아니라 전체적인 맥락에서의 권력구조의 틀과 그리고 그 하위에 있는 중위 수준의 제도 간에 어떤 상충 관계가 있는가, 없는가를 살펴보는 것이 필요하다 이렇게 말씀을 드리겠습니다.